Núcleos rurales y organización inframunicipal

Abstract

Introducción: El objeto de la investigación es el análisis de la problemática de ordenación territorial y urbanística que plantean los núcleos rurales, que se reconocen jurídicamente como huella del asentamiento tradicional de la población sobre parte del territorio español, especialmente en Galicia y en el Principado de Asturias, pero también en las restantes Comunidades Autónomas de la costa cantábrica, en las Autonomías del levante y en las Comunidades insulares. Se aborda el estudio de la problemática inherente a los núcleos rurales desde un enfoque general a todo el territorio español; partiendo de la normativa europea y estatal aplicable, y analizando las soluciones propuestas por la legislación, jurisprudencia y la doctrina precedente que generalmente la ha analizado desde una perspectiva autonomizada (centrada en la realidad de cada Comunidad Autónoma a las que se ha reconocido competencia legislativa en esta materia), por lo que se emplea una óptica comparada. Si bien se focalizan los esfuerzos en la realidad y normativa específica aplicable a aquellas Autonomías donde los núcleos rurales se ensalzan como manifestación de su fórmula tradicional de asentamiento sobre el territorio. Motivación: La pertinencia de este trabajo se acrecienta ante el hecho de que, por el momento, no disponemos de un estudio doctrinal global o pormenorizado sobre la variada problemática territorial que suscitan los pequeños pueblos o aldeas, técnicamente denominados por la disciplina urbanística como núcleos rurales. Las escasas investigaciones jurídicas precedentes se circunscriben a examinar la realidad limitada al concreto territorio de una Comunidad Autónoma y su regulación urbanística específica. Desarrollo teórico y conclusiones: El trabajo se divide en dos partes. La primera se destina al análisis de las causas y los condicionantes de naturaleza jurídica que dieron lugar al origen de esta fórmula de asentamiento poblacional en pequeños núcleos de población imbricados en el medio rural, el reconocimiento jurídico de su existencia en la normativa histórica y su evolución hasta el presente. Se encuentra dividida en tres capítulos para abordar, en primer lugar, la génesis, reconocimiento jurídico y evolución normativa de los asentamientos rurales; en segundo, la proyección de la normativa estatal del suelo posterior a la entrada en vigor de la Constitución Española sobre el régimen jurídico-urbanístico de los núcleos rurales; y en tercero, el estudio comparado del reconocimiento y regulación normativa por las Comunidades Autónomas, a las que se les atribuye competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y urbanismo. La segunda parte del trabajo, también compuesta por tres capítulos, se dedica al examen pormenorizado del tratamiento territorial y urbanístico de los núcleos rurales, partiendo en los dos primeros capítulos de los institutos clásicos del Derecho Urbanístico (planeamiento de ordenación del territorio y urbanístico, ejecución y gestión del plan y disciplina urbanística). En esta tarea, se suma al enfoque que nos aporta el prisma de las nuevas corrientes científicas, que propugnan una ordenación del territorio basada en el principio de desarrollo sostenible y sobre la conceptualización del paisaje como elemento y herramienta de planificación. El último de los tres capítulos se centra en la problemática específica de los asentamientos rurales ubicados en áreas de especial valor natural, histórico-cultural o por su ubicación en el litoral. Examina la influencia de la normativa sectorial de patrimonio natural, cultural y sobre protección del litoral y los conflictos que plantea la compatibilidad de la preservación de estos valores con el desarrollo urbanístico de los núcleos rurales preexistentes. En el mismo, se aborda también la importancia de la participación ciudadana en la ordenación del asentamiento como constructo social, en especial el papel que se puede reservar a las organizaciones administrativas inframunicipales. La organización inframunicipal de las comunidades de aldeas, pueblos o parroquias colaboró en la génesis y evolución de la ordenación física tradicional del asentamiento rural, principalmente a través de su competencia sobre gestión de los bienes comunales. Por último, en este capítulo también se examina la incidencia sobre los núcleos rurales de fenómenos sociales contemporáneos como la difusión urbana y el despoblamiento del rural. Respecto al fenómeno social y territorial conocido como difusión urbana, en la presente investigación se cuestiona cómo articular la demanda de crecimiento urbano con el respeto a la identidad de los núcleos rurales, tanto en los supuestos en los que la expansión de la ciudad "absorbe" a los antiguos núcleos rurales de su periferia, como en los casos en los que se percibe la vocación de transformar antiguos núcleos rurales en urbanizaciones residenciales periféricas distorsionando su identidad originaria. En la procura de proponer vías de solución para compatibilizar las nuevas demandas procedentes de la ciudad sobre los núcleos rurales con la naturaleza originaria de los mismos, se llega a la conclusión de que no nos encontramos ante un problema de "lege ferenda", puesto que existen las previsiones normativas e instrumentos suficientes para solventarlo, sino ante un problema de ineficacia normativa o de desvirtualización de la finalidad que sustenta la filosofía inspiradora de la ley en esta materia. Se concluye que el tratamiento a seguir debe estar más relacionado con las actuaciones de aplicación de esas leyes: con la función del planificador territorial y urbanístico, con la ejecución de ese plan preconcebido, así como con la actividad de control e intervención en defensa de la legalidad establecida; tanto en el diseño del crecimiento de la ciudad como en la preservación de la identidad del núcleo rural. El otro fenómeno social con clara incidencia en el tratamiento territorial y urbanístico de los núcleos rurales es el que genera el efecto opuesto al de las áreas de difusión urbana: el despoblamiento del núcleo rural. Las medidas a implantar en estas zonas pueden ser variadas, enfocadas desde la planificación urbanística (como por ejemplo mediante la diversificación del régimen de utilización del suelo para habilitar la implantación de nuevas actividades o servicios compatibles con el medio), o desde la actividad de gestión (pasando por la previsión de actuaciones de vivienda social), o de fomento de la actividad privada (desde el fomento a la rehabilitación de viviendas rurales, a la explotación agropecuaria familiar, etc.). Si bien la concreción de una política contra el despoblamiento de núcleos rurales lejanos al atractivo de la ciudad, del litoral o de espacios de interés turístico se asoma especialmente compleja. La importancia del acometimiento de una política apropiada contra el despoblamiento de los núcleos rurales radica en que la ausencia de vida conduce a la degradación del medio. Cuando no quepa otra alternativa más que la de asumir el fallecimiento de la vida en el núcleo, el reto al que se debe enfrentar la política territorial no va a ser inferior ni en complejidad, ni en términos económicos: el de garantizar el mantenimiento del medio natural, sustituyendo la tradicional custodia del territorio. Fuentes: El presente es un trabajo jurídico y, como tal, se levanta sobre los tres pilares que deben sustentar cualquier análisis jurídico-social: el examen de la legislación histórica y vigente sobre la materia, el estudio de la jurisprudencia encargada de su interpretación y aplicación para la resolución de conflictos concretos, y el apoyo en una amplia bibliografía sobre las opiniones doctrinales aportadas en estudios precedentes sobre las cuestiones planteadas. Este trabajo jurídico se sustenta, asimismo, en las conclusiones de estudios que han abordado la problemática de los núcleos rurales desde otras perspectivas científicas como la geografía, la arquitectura o la antropología, que permiten acercarse al conocimiento del hecho o la realidad fáctica del objeto de esta investigación jurídica.